第一篇 规划背景
城镇化是一个自然历史过程，要按照走中国特色新型城镇化发展道路的总体要求，立足实际，遵循规律，因势利导，顺势而为，以全面深化改革为动力，坚持“四化同步”， 积极稳妥推进陕西新型城镇化进程。
第一章 发展基础
近年来，全省经济综合实力大幅提升，工业化进程明显加快，人民生活水平显著改善，区域发展更加协调，生态环境建设成效明显，有力促进了城镇化快速发展。
（一）城镇化率大幅提升。城镇常住人口由2005年的1384万人，增加到2013年的1931.15万人。全省城镇化率由2005年的37.24%，提高到2013年的51.31%，年均增加1.75个百分点，高于全国平均增速0.41个百分点。
（二）城镇数量和规模不断扩大。与2005年相比，中等城市和小城市分别增加了2个和6个；城镇建成区面积由2005年的1646.91平方公里，增加到2012年的2646.55平方公里，增加了60.7%。以西安为核心的关中城镇群加速崛起，榆林、宝鸡、汉中3个大城市和铜川等6个中等城市功能不断完善，35个重点示范镇建设加快推进，31个文化旅游名镇建设全面启动。
（三）城镇综合服务能力明显提升。城市市政公用设施实现县城以上城镇全覆盖，城市道路、供水、供气、供热等基础设施水平逐步提高，垃圾污水处理、公园绿地等生态环境设施逐步改善，城乡住房水平稳步提高，教育、医疗、文化、体育、养老、就业和社会保障等领域建成了一大批基本公共服务设施，城乡公共服务一体化进程不断加快。
（四）城乡统筹发展稳步推进。各地结合实际积极探索各具特色的城镇化发展路径，延安形成了“城镇依托型、产业支撑型、企业带动型、移民安置型”城乡统筹发展思路，逐步建立延安中心城市、县城、重点镇、农村新型社区四级城乡一体化体系。杨凌等地在土地管理、户籍管理、投融资等方面进行了有益实践，临潼区、高陵县、神木县、平利县等立足资源禀赋和区位优势，积极探索不同发展模式，为全省小城镇和城乡统筹发展积累经验。
第二章 存在问题
在城镇化快速发展过程中，还存在一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题。
（一）城镇化总体水平依然落后。2013年全省城镇化率落后于全国平均水平2.42个百分点，且户籍登记城镇化率仅为38.01%，比常住人口城镇化率约低13.3个百分点。城市总体数量少，城市规模结构不尽合理，西安市首位度达到4.5 ，中间层次城市弱缺。关中城镇群在人口规模、城镇密度和人口密度方面均与周边毗邻省份城镇群存在差距。县域城镇教育、医疗、文化等公共服务设施建设滞后。
（二）土地城镇化与人口城镇化不匹配。2012年我省城镇用地增长弹性系数（城镇用地增长率与城镇人口增长率比）为3.45，高于全国1.85和国际1.12的阈值。一些地方在城镇建设中实行“摊大饼”式扩张，全省人均城镇用地面积110.1平方米高于国家100平方米的人均标准。集体土地管理基础薄弱，县域工业园区和农村居民点建设布局散乱，进城农民在城镇和农村双重用地，城乡“两栖现象”普遍。
（三）城市建设和管理水平亟待提升。“城市病”日益突出，西安、咸阳等城市雾霾天气增多，交通拥堵问题严重，城市空间格局不尽合理，城市建成区绿化覆盖率较低，县城以下污水垃圾处理能力不足，公共服务供给能力薄弱，城中村和城乡结合部等外来人口聚集区环境较差。城市建设中对自然历史文化遗产保护不力，一些地方大拆大建，导致乡土特色和民俗文化流失。
（四）户籍、土地等综合配套改革滞后。现行的户籍管理、土地管理、财税金融、社会保障、行政管理等方面的综合配套改革滞后，被纳入城镇人口统计的500多万农民工及其家属未能在教育、医疗、养老、保障性住房等方面享受与城镇居民平等的待遇，制约了农业转移人口市民化和城镇化可持续发展。
第三章 发展环境
我国目前正处于结构转换型城镇化凸显时期，党的十八大提出坚持四化同步发展、着力推进城乡一体化，十八届三中全会对户籍、土地、财税等相关领域改革作出了全面阐述，中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》进一步明确了城镇化的主要任务，为陕西加快推进新型城镇化提供了难得机遇。
（一）全面建成小康社会要求加快推进城镇化。陕西已进入全面建成小康社会的决定性阶段，正处于从欠发达省份向中等发达省份阔步迈进的关键阶段。这一阶段的根本要求是以科学发展、富民强省为主题，以加快转变发展方式为主线，以建设富裕陕西、和谐陕西、美丽陕西为总目标，积极稳妥推进城镇化，实现与工业化、信息化、农业现代化同步发展。
（二）经济转型发展需要提升城镇化质量。全省经济虽然保持了持续较快发展，但经济增长过多依赖投资拉动，工业增长过多依赖能源化工等资源型产业，经济发展质量和效益不高，资源环境约束加剧，经济转型发展势在必行。城镇化是提升内需拉动力的最大引擎，加快推进新型城镇化，是从投资拉动、外延增长为主转向消费带动、内生增长为主，打造经济升级版的必然选择。
（三）城镇化转型发展内在要求更加迫切。随着全省农村富余劳动力减少和人口老龄化程度提高，主要依靠廉价劳动力供给推动城镇化发展的模式不可持续；资源环境瓶颈制约日益加剧，主要依靠土地等资源消耗推动城镇化的模式不可持续；户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元结构矛盾日益突出，主要依靠非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式不可持续，城镇化由速度型向质量型的转型发展十分紧迫。
（四）城镇化转型发展基础条件日趋成熟。国家推进新型城镇化，加快基本公共服务均等化，推动相关领域改革，为城镇化发展提供了良好的政策机遇。陕西经济持续快速发展，工业化加速推进，为加快城镇化发展奠定了物质基础。交通运输网络的不断完善、节能环保等新技术的突破应用，以及信息技术的快速普及，为推进新型城镇化提供了有力支撑。各地在城镇化方面的改革探索，为创新体制机制积累了丰富经验。
第二篇 总体要求
第四章 指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，按照“五位一体”总体布局，紧紧抓住国家建设丝绸之路经济带的历史机遇，坚持“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的新型城镇化道路，坚持城乡政策一致、规划建设一体、公共服务均等、收入水平相当，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化；以关中城市群为主体形态，以做好西安、做美城市、做强县城、做大集镇、做优社区为着力点，推动大中小城市和小城镇协调发展；以综合承载能力为支撑，提升城市可持续发展水平；以体制机制创新为保障，不断释放城镇化发展潜力，全面提高城镇化质量，为建设富裕陕西、和谐陕西、美丽陕西，全面建成小康社会奠定坚实基础。
第五章 基本原则
（一）坚持以人为本，公平共享。以人的城镇化为核心，尊重群众意愿，有序推进农业转移人口市民化，提高城镇人口素质和居民生活质量。加快卫生、教育、住房、医保、社保、文化、养老等公共服务体系建设，推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使全体居民共享城镇化发展成果。
（二）坚持优化布局，统筹城乡。强化主体功能区规划、土地利用总体规划、新型城镇化规划的战略性、导向性和约束性，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。
（三）坚持生态文明，绿色低碳。按照绿色发展、循环发展、低碳发展的要求，建立有效的节约型城乡建设推进实施机制，合理控制城市开发边界，提高现有空间利用效率，节约集约利用土地、水、能源等资源。
（四）坚持传承文化，因地制宜。传承历史文脉，提升文化内涵，彰显城市特色。发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。根据各地资源、产业、环境、人口等基础条件，鼓励先行先试，发展特色产业，推进产城融合，提升可持续发展能力。
（五）坚持市场主导，政府引导。尊重市场规律，充分发挥市场配置资源的决定性作用，促进要素自由流动；更好发挥政府作用，切实履行其制定规划政策、提供公共服务的重要职责，使城镇化成为市场调节、自然发展的过程，成为政府调控、规划引导的过程。
第六章 发展目标
（一）城镇化水平和质量稳步提高
城镇化保持高于全国平均水平的增长速度，农业转移人口市民化进程加快，到2015年，转移600万农村居民进城落户，全省城镇化水平达到55%以上，到2020年，累计转移1000万人，达到62%，户籍登记城镇化率达到52%。形成产业优势明显、生态环境优良、基础设施完善、城镇各具特色、城乡统筹发展，并与资源承载力、发展潜力相适应的城镇体系。
（二）城镇化格局进一步优化
依据《陕西省主体功能区规划》提出的构建三大空间战略格局的现实要求，以大西安为核心，以西咸新区为引领，以陇海铁路和连霍高速沿线为横轴，以包茂高速沿线为纵轴，以陕北长城沿线、陕南十天高速沿线为两带，以京昆、福银、沪陕高速沿线为三条走廊，以宝鸡、榆林、汉中、渭南为四极，构建“一核两轴两带三走廊四极”的城镇群格局。
（三）城乡公共服务实现均等化
城乡一体的就业和社会保障体系基本建成。以住房保障、基本养老、基本医疗和最低生活保障制度为重点，扩大覆盖范围，提高保障标准，建立覆盖城乡的社会保障体系。城乡一体的科教文卫事业稳步推进。逐步推进农民工职业免费教育全覆盖，努力实现城乡义务教育均等化，加快城乡社区服务体系建设。巩固和完善包括县级医院、乡镇卫生院、村卫生室和社区卫生服务中心在内的基层医疗卫生服务体系，建成标准统一的城乡文化公共服务体系，为广大居民提供公共卫生服务和文化产品服务。
（四）城市环境生态宜居
城市基础设施更加完善，各类公共交通实现无缝衔接。生态环境明显改善，关中大地园林化、陕北高原大绿化、陕南山地森林化。大气污染治理取得明显进展，城市空气质量逐步好转，饮水安全得到保障。自然景观和文化特色得到有效保护，城市建设集约化、城市发展个性化、城市管理人性化，居民生活环境更加宜居舒适。
（五）城镇化体制机制不断完善
户籍制度改革不断完善，居住证制度全面推行。到2020年，全省人口布局为：大中小城市居住40%左右，县城和小城镇30%左右，农村及新型社区30%左右。加快土地制度改革，3年完成农村集体土地承包经营权确权登记颁证工作。财税金融、行政管理、社会保障等制度改革取得重大进展。
第三篇 有序推进农业转移人口市民化
坚持“一基本、两牵动” ，尊重意愿、自主选择、因地制宜、分步推进、存量优先、带动增量，统筹安排城市现有农业转移人口、东中部回流人口、棚户区居住人口、高校和职业技术院校毕业生的市民化问题，推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。
第七章 推进符合条件的农业转移人口落户城镇
（一）全面放开设区市以下落户限制。2015年以前，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开西安市以外其他设区市市辖区的落户限制，优先解决符合条件的农村居民在中小城市和小城镇落户，加大对县城和小城镇的财政、金融、用地等支持力度，公共资源配置要更多地向小城镇倾斜，为小城镇产业发展和外来人口就业定居创造条件。
（二）合理确定西安市市辖区落户条件。2020年之前，通过设置阶梯式落户通道和差别化落户条件，逐步解决符合条件农业转移人口落户，建立城乡统一的户籍登记制度，实现城乡公共服务福利政策的无缝对接。
第八章 推进农业转移人口享有城镇基本公共服务
稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。
（一）保障农民工随迁子女平等享有受教育权利
将农民工随迁子女义务教育纳入城镇教育发展规划，合理规划学校布局，科学核定教师编制，足额拨付教育经费，使农民工随迁子女以流入地公办学校为主接受义务教育。将进城农民工子女纳入义务教育经费保障范围，免除其学杂费。流入地要将农民工随迁子女纳入学前一年免费教育和免费中等职业教育范围，逐步实现符合条件的农民工随迁子女在流入地参加中考和高考。
（二）健全覆盖农民工的公共就业服务体系
实现就业信息联网，为农民工提供免费的就业信息和政策咨询。深入实施“人人技能工程”、“一网两工程”、农村劳动力转移培训“阳光工程”，大力开展新型农民、农村实用人才和进城务工人员培训。强化企业岗位技能培训责任，落实职工教育培训经费。以新进城农民工为重点，加强就业免费培训和再就业培训。对农民工取得的职业资格证书和专项职业能力证书给予适当补贴。加大农民工创业政策扶持力度，进一步细化各类鼓励扶持政策，支持杨凌、武功、眉县、澄城、白河、西乡等开展西部地区农民创业促进工程试点，建设一批农民创业基地和创业园。加强劳动合同管理和法律援助，进一步健全农民工劳动权益保护机制。
（三）扩大农民工城镇社会保障覆盖面
加快农民工社会保障立法进程，使农民工的社会保障法制化、规范化。加快推进农民工参加城镇社会保险，合理确定社会保险最低缴费基数，鼓励农民工及早在城镇参保并连续参保，实现农民工与城镇职工平等参加工伤、失业、生育等保险并享受相应待遇，建立健全政府、企业、个人合理分担的可持续筹资机制。理顺农民工社会保险的衔接，保证已进入城镇社会保障系统的农民工养老、医疗个人账户的可转移性和便捷性。整合城乡居民基本养老保险、基本医疗保险制度，逐步实现社会保障“一卡通”。
（四）改善农民工基本医疗卫生条件
根据常住人口合理配置公共医疗卫生服务资源，将农民工及其随迁家属纳入社区医疗卫生服务体系，享有与城镇居民平等的基本医疗卫生服务。加强农民工及其随迁家属疾病预防控制，鼓励有条件的地方开展农民工及其随迁家属医疗救助。强化健康教育、妇幼保健、预防接种、传染病防控、职业病防治等公共卫生服务，加强农民工聚居地的疾病监测、疫情处理和突发公共卫生事件应对。
（五）拓宽农民工住房保障渠道
推进进城农民工与城镇居民同等享有保障性住房，使廉租房、公租房、经济适用型住房、租赁补贴等惠及农民工。鼓励城市政府根据自身财力和常住人口需要，有效扩大保障房供给规模、优化供给结构。农民工集中的开发区和工业园区，可集中建设单元型或宿舍型公共租赁住房。农民工数量较多的企业，可在符合规定标准的用地范围内建设农民工集体宿舍。城乡结合部可探索建设公租房，面向农民工出租，各级政府要科学规划并配套建设基础设施和公共服务设施。
第九章 建立健全农业转移人口市民化推进机制
（一）建立政府、企业、个人成本分担机制
建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，根据农业转移人口市民化成本性质，明确成本承担主体和支出责任。政府要承担农业转移人口市民化在义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。企业要落实农民工与城镇职工同工同酬制度，加大职工技能培训投入，依法为农民工缴纳养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用。农民工要积极参加城镇社会保险，参加职业教育和技能培训，提升就业和发展能力。
（二）合理确定各级政府职责
省级政府负责制定本行政区农业转移人口市民化总体安排和配套政策，加大对吸纳外来农业转移人口较多市县的财政转移支付，增强市县提供基本公共服务的财力保障。市县政府负责制定本行政区城市和小城镇农业转移人口市民化的具体方案和实施细则，出台落户标准，提供基本公共服务，承担相应财政支出。
（三）完善农民工社会参与机制
推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包容性城市。提高各级党代会、人大、政协中农民工代表的比例，积极吸纳农民工参加党组织、工会和社团组织，引导农民工有序参政议政和参加社会管理。营造农民工参与社区公共活动、建设和管理的氛围。加强对农民工及其随迁家属的人文关怀，丰富其精神文化生活。
第四篇 优化城镇化布局和形态
依据《陕西省主体功能区规划》，根据各地区土地、水资源、大气环流特征和生态环境综合承载力，采取串联式、组团式、卫星城式布局，优化城市空间布局和城镇规模结构，构建“一核两轴两带三走廊四极”为主体的城镇化格局。
第十章 合理引导城镇体系发展
抓住国家建设丝绸之路经济带机遇，加快关中城市群建设，增强大西安辐射带动能力，扩大中间层级城市数量，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展，构建产业集聚、城镇错落、田园相间、生态宜居的城镇群。
（一）提升大西安国际化水平
加快以西咸新区为龙头的大西安建设步伐，着力推进航空、高速铁路、高速公路交通建设，构建新欧亚大陆桥快速干道，建设成为通江达海、陆空联运、无缝衔接的立体化交通枢纽。西咸新区要创新发展模式，积极探索资源集约、产业集聚、人才集中、生态文明的发展道路，按照“核心板块支撑、快捷交通连接、优美小镇点缀、都市农业衬托”的现代田园都市建设理念，打造中国特色新型城镇化的范例。充分发挥西安“五区一港两基地”等重点板块示范作用，完善市政、轨道交通等设施，强化国际社区、学校、医院建设，提升城市综合服务功能。支持咸阳高新区、现代纺织工业园和彬长能源化工基地建设，推进产业高端化、集群化、国际化，提升城市综合实力。优化城市空间布局，加快西咸一体化步伐，完善阎良、临潼、户县、兴平、泾阳基础设施建设，承接中心城区功能和产业转移，促进人口集聚，形成具有较大规模的副中心城市，培育大西安都市圈。到2020年主城区建设面积850平方公里，都市区人口1280万人。
（二）做大做强中等城市
不断完善“一市一策”政策体系，做大做强特色优势产业，加速要素聚集，增强城市产业支撑能力。加强城市基础设施和配套公共服务设施建设，优化城市发展空间结构，全面提高城市综合承载能力。推进宝鸡、渭南城市规模扩张，增强聚集辐射功能，建成百万人口大城市。支持榆林建设鄂尔多斯盆地中心城市，汉中建设突出蜀汉文化特色的山水园林城市。加快延安、安康、商洛城市基础设施建设，建设50万人口以上的地区性中心城市。加快铜川资源型城市转型步伐，支持杨凌打造世界知名的农业科技创新型城市。
（三）推进县域城镇化
按照现代城市规划建设标准，支持神府、定靖、彬长、韩城、汉中盆地和月河谷地等区域，进一步合理配置城镇资源，有序引导人口、产业及各类要素合理集聚，加快培育新的区域中心城市。推动纳入中心城市组团的县城加快发展，形成与中心城区优势互补的功能区。选择县域经济发展较快、区位优势明显、基础条件较好、人口规模较大的43个县，统筹规划县域工业园区，加快推进产业向工业集中区集聚。
（四）推进重点镇和农村新型社区建设
以建设农民幸福家园和城市社区为目标，稳步推进35个重点示范镇建设，建成县域副中心，吸引更多人口定居。加快31个文化旅游名镇建设，保持古风古韵，挖掘历史文化内涵，打造成为文化特色鲜明、宜居宜游的特色小镇。实施“社区化新农村建设工程”，科学推进中心村整合，打造农民幸福家园，到2015年建成1000个左右标准化新型农村社区，2020年30%的农村社区化，居住人口占农村人口的35%。
（五）抓好十二个城乡一体化城镇带建设
依托陇海铁路、西包铁路和连霍高速、包茂高速、京昆高速、福银高速、沪陕高速、十天高速等交通干线，进一步提升沿线节点城市的综合承载力和服务功能，强化互动联动，推动一体化发展，发挥轴带聚集功能，推进宝鸡-杨凌-兴平、黄陵-延安-安塞、汉中盆地等12个城镇带建设。
第十一章 加强综合交通运输体系建设
按照统筹规划、适度超前、功能配套、合理布局的原则,加强以西安为中心的综合运输体系建设，加快推进铁路、公路、机场、水运、城市公共交通等基础设施建设，强化不同运输方式衔接，增强城镇化的支撑能力。
（一）铁路
以客运专线、快速铁路、城际铁路为重点，提高路网密度，完善路网结构，扩大运输能力。加快西安-成都、西安-太原客运专线建设步伐，推进西安-武汉、西安-包头、西安-重庆、西安-银川快速铁路，以及关中城镇群城际铁路前期工作，到2020年基本形成内连外达的快速铁路体系。
（二）公路
统筹推进高速公路、干线公路、农村公路、城际快速通道、旅游公路建设，提高区域内路网通达能力。加快省境内高速公路拥堵路段、瓶颈路段的扩能改造，加快西咸北环线、延安-延川、沿黄公路等路段建设力度，加快绥德-延川、旬邑-陕甘界、平利-镇坪等高速公路前期工作，构建“两环三纵七横六辐射”高速公路网。加强国省干线公路改造，提高通行能力和服务水平。综合考虑交通需求，结合城市规划，推进国省干线城市和县城过境公路建设。有序推进农村公路建设，完善桥涵配套，加强危桥改造，提升农村公路服务品质。
（三）机场
加快西安咸阳国际机场门户枢纽建设，加大国内国际航线开通力度，形成干支衔接、功能完善的航空网络格局，进一步增强机场的枢纽辐射能力。建成延安、汉中和安康新机场，实施榆林机场改扩建，推进府谷、定边、宝鸡和商洛等支线机场前期工作。加快蓝田、华山、延川乾坤湾、神木等通用机场建设，支持社会力量发展通用航空。
（四）内河水运
以汉江、黄河等水运资源开发为重点，加强港航基础设施建设，加快安康至白河国家高等级航道建设，加快推进安康至洋县航道改造，提升航道通行能力。加强洋县、安康、紫阳等主要港口建设，加快沿江沿河小型码头和库区湖泊等封闭水域旅游码头、渡口等建设，改善群众出行及旅游发展条件。
（五）改善中小城市和小城镇交通条件
围绕城镇化布局和形态，加强城镇交通体系的规划和建设。加快国省干线公路改扩建，提高技术等级和通行能力，加快西咸、宝鸡、榆林、汉中、延安等国家公路运输枢纽建设。加强中小城市和小城镇与交通干线、交通枢纽城市的连接，改善路网结构，推进综合客运枢纽和公路客运站场（点）建设，完善城乡公路客运站场布局和服务功能。
第五篇 提高城市可持续发展能力
加快发展现代产业体系，优化城市空间布局，完善基础设施和公共服务能力，改善生态环境，加强城市精细化管理，建成人文和谐、生态宜居、特色突出、充满活力的现代城市。
第十二章 增强城市产业支撑能力
强化产城融合，调整优化城市产业布局和结构，营造良好环境，促进经济转型升级，增强城市劳动力吸纳能力，促进产业和人口聚集互动发展。
（一）加快构建现代产业体系
以人为本，构建与城镇化相适应的产业体系，以工业化推动城镇化发展。依据主体功能区规划对三类功能区的定位，发展符合城市资源禀赋和比较优势的产业，不断提升产业附加值和竞争力，推动产业优化升级。立足现有企业和产业基础，充分发挥科技对产业发展的支撑作用，加强技术改造、兼并重组、新产品开发，推动产业链整体升级。促进技术、资本等要素有机融合，加速科技成果产业化，培育壮大战略性新兴产业。积极发展循环经济产业，促进资源的高效利用和循环利用。加强园区基础设施建设，实施“退二进三”、“退城入园”，大城市重点发展先进制造业、战略性新兴产业和现代服务业，中小城市重点发展制造业、资源性产品加工业和物流业，县城和重点镇发展农副产品加工业和传统制造业，构建特色鲜明、优势互补的产业发展格局。加大招商引资力度，积极承接国内外高端产业转移，提高外向型经济水平。
（二）营造良好环境支持创业就业
发挥城市创业平台作用，加快“零门槛”商事制度改革，简化审批手续，降低创业投资成本，激发创业活力。运用财政支持、税费减免、政策性金融服务等手段，扶持中小微企业发展。积极鼓励自办、领办经营实体，带动身边劳动力就业。强化就业创业公共服务体系建设，建立城乡统一的人力资源市场。积极引导产业结构调整，大力发展养老、信息、培训、咨询、家政、社区服务等新型服务业态，构建吸纳就业能力强的产业体系。积极发展集约化立体城镇，促进生产生活配套服务能力强的产业-社区型城市发展，实现劳动力及其家属就业创业与生活居住相配套。
（三）提升城市创新创造能力
发挥西安、宝鸡、咸阳、杨凌等城市科技、教育和人才资源优势，实施创新发展战略，全力推动陕西创新型省份建设，激发全社会创新活力。引导创新资源向企业集聚，强化企业技术创新主体地位，组建产学研战略联盟，推动协同创新。完善创新服务体系，发展创新公共平台和风险投资机构，推进创新成果产业化。大力加强创新型人才队伍建设，完善人才引进培育政策，在重点领域培养和引进一批高端领军人才、技能型人才和管理型人才，加快提升全省自主创新能力。
第十三章 提升城市基础设施和公共服务水平
坚持以人为本、生态环保、保护文化、创新体制的原则，科学施策，适度超前，改善城市基础设施条件，完善公共服务设施，增强城市综合承载能力。
（一）推动绿色智慧人文城市建设
促进绿色城市建设。将生态文明理念融入城市发展全过程，构建绿色生产方式、生活方式和消费方式。加快产业结构调整，大力发展新兴产业、先进制造业和现代服务业，推动传统产业入园入区，推进生产生活循环化、便捷化和节约集约清洁发展。推动分布式太阳能、地热能规模化应用，加快建设可再生能源体系。实施治污降霾和农村环境整治行动计划，做好细颗粒物（PM2.5）监测工作，推进大气污染联防联控。大力发展绿色建筑，加快既有建筑节能改造。实施城市增绿扩绿工程，加强城市饮用水源地保护，加大城市社区公园、湖池湿地、绿道绿廊等规划建设力度，加快城市绿化步伐，提高城市生态建设水平。继续实施巩固退耕还林、天然林保护等重点生态建设工程，构建“三屏三带”生态安全屏障，启动秦岭国家中央森林公园建设，加强铁路、高速公路沿线绿化，加强渭河、汉江、丹江等流域综合治理，建设千里绿色走廊、千里绿色江河。
（二）完善公共服务设施
加强城市公共交通建设。优先发展公共交通，加强多元化、多方式城市交通综合配套，提升公交走廊、轨道交通、自行车道、景观步行道综合能力，加快建设公交换乘场站，实现居民出行 “零换乘”，建设公众出行信息服务系统、车辆运营调度管理系统、安全监控系统和应急处置系统。发展宜人舒适的自行车道、景观步行道等慢行交通系统。
构建市政公用设施系统。加快推进引汉济渭、黄河引水、南沟门、月河补水等重大水利工程，加强城镇水源地保护和供水设施改造与建设，加强城市排水防涝设施规划建设，构筑城市供排水安全保障体系。加强城市电网改造，增强供电保障能力，推进气化陕西工程，发展热电联产，逐步淘汰燃煤锅炉，增强供热保障能力。落实《陕西省城市地下管线管理条例》，开展城市综合管廊试点，推动地下管网建设共建共享。加快城镇污水垃圾处理设施建设，实现污水垃圾处理城镇全覆盖，确保设施正常运行。加大防洪、抗震、消防、人防设施建设，构建安全可靠的城市防灾减灾体系。
加强公共服务能力建设。合理配置中小学和幼儿园教学资源，全面提升学校标准化和教育信息化水平，规划建设居民社区文化站（室）、体育健身场地等设施，扩大城市公共生活空间，加快构建以社区医疗卫生服务中心、养老服务中心为重点的健康服务网络，完善便民超市、平价菜店、家庭服务中心等服务设施。
第十四章 加强住房体系建设
按照“总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应”的总体思路，全面建立政府保障和市场配置相结合的住房制度，有效保障城镇常住人口的合理住房需求。
（一）完善住房供应体系。完善以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。各城市要科学编制城市住房发展规划，确定住房建设总量、结构和布局。确保住房用地稳定供应，完善住房用地供应机制，保障性住房用地应保尽保，合理增加普通商品住房用地，严格控制大户型高档商品住房用地。对城镇低收入和中等偏下收入住房困难家庭，实行租赁并重，提供保障性住房，满足基本住房需求。稳定增加商品住房供应，大力发展二手房市场和住房租赁市场，推进住房供应主体多元化，满足市场多样化住房需求。加大市场监管力度，依法规范市场秩序，营造良好市场环境。在抑制投机投资需求的同时，支持合理自住需求，不断促进房地产市场持续健康发展。
（二）健全保障性住房制度。建立各级财政保障性住房建设稳定投入机制和引导社会资金投入建设保障性安居工程机制，扩大保障性住房有效供给。完善租赁补贴制度，全面推行廉租住房、公共租赁住房并轨管理，逐步推行经济适用住房和限价商品房的并轨管理，优先保障棚户区居民住房需求。制定公平合理公开透明的保障性住房配租、配售政策和监管程序，降低保障性住房准入门槛，将新就业大学生、外来务工人员和农村进城落户居民纳入保障范围，确保实现23%的保障面。建立柔性退出机制，提高保障性住房的物业管理、服务水平和运营效率。
第十五章 加强和创新城市管理
顺应现代城市发展新理念，提高城市规划水平，加强社会管理，推进城市管理科学化、集约化、精细化、网络化，完善城市治理体系，全面提升城市内在品质。
（一）加强规划管理
把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念融入城市规划全过程，由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。完善城市规划前期研究、规划编制、衔接协调、专家论证、公众参与、审查审批、实施管理、评估修编等工作程序。科学编制城市总体规划和控制性、修建性详细规划，科学确定城市功能定位、人口规模、开发边界、开发强度和保护性空间，坚持“三控制、三增加”原则 ，合理划定城市“三区四线”，加强城市空间开发利用管制。集中统一规划管理城市规划区及其边缘地带的各类开发区以及大学城、科技园、度假区等建设。推动市县层面经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划以及基础设施和生态环保规划等“多规融合”。 进一步开放规划设计、建筑设计市场，积极引进国际先进理念，不断提高城市规划和建筑设计水平。加强规划人才队伍建设，提高公众参与程度。强化规划管控，运用信息化手段增强管控技术支撑，保持城市规划权威性、严肃性和连续性，坚持一张蓝图绘到底。加强规划实施全过程监管，建立健全省政府派驻城乡规划督察员制度，严格责任追究。
（二）加强和创新城市社会管理
完善城市治理结构。改革完善社会管理体制，坚持多方参与、共同治理，加快形成政府负责、社会协同、公共参与、法治保障的城市社会管理体制，积极引导社会组织参与城市社会管理，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。强化社区自治和服务功能。加快公共服务向社区延伸，整合人口、就业、社保、民政、卫生、文化以及综治、维稳、信访等管理职能和服务资源，加强流动人口服务管理。创新社会治安综合治理。以社会化、网络化、信息化、网格化为重点，完善社会治安防控体系和综合治理机制，及时解决影响人民群众安全的社会治安问题，加强对城市治安复杂部位的整治和管理。完善城市应急管理体系，完善灾害监测和预警体系，提高城市建设的灾害设防标准，完善突发公共事件应急预案和应急保障体系。
（三）严格建筑质量管理
强化建筑设计、施工、监理和建筑材料、装修装饰等全流程质量管控。严格执行先勘察、后设计、再施工的基本建设程序，加强建筑市场各类主体的资质资格管理，推行质量体系认证制度，加大建筑工人职业技能培训力度。切实落实企业质量主体责任，坚决打击建筑工程招投标、分包转包、材料采购、竣工验收等环节的违法违规行为。健全建筑档案登记、查询和管理制度，强化建筑质量责任追究和处罚，实行建筑质量责任终身追究制度。加强优秀建筑保护，传承历史文化，节约社会资源。
第六篇 推动城乡发展一体化
坚持以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的方针，加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。
第十六章 加快推进城乡统筹发展
以体制机制创新为动力，以城乡公共服务均等化为目标，以延安城乡统筹为示范，加快构建城乡统筹发展要素保障体系、产业对接体系、公共服务保障体系，构建新型工农城乡关系和一体化发展新格局。
（一）统筹城乡要素市场体系建设
加快建立城乡统一的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业、同工同酬的制度。全面推行农村集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、农村集体建设用地使用权确权登记颁证和产权交易。坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，发展多种形式的适度规模经营。完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，提高土地配置效率，提高农民在土地增值收益中的分享比例。完善农村金融服务，积极发展农村商业银行、村镇银行等农村金融机构，规范发展小额贷款公司、融资性担保公司等农村金融组织，探索开发“信贷+保险”的金融服务新产品，构建商业性金融、政策性金融相结合的农村金融服务体系，引导更多信贷资金和社会资金投向农业农村。
（二）科学规划建设农村新型社区
按照发展中心村、保护古村特色村、整治空心村和移民搬迁安置点的要求，在尊重农民意愿的基础上，开展“改善农村人居环境”工程，达到环境整洁、村貌美化、设施完善、布局合理的目的。依据产业规模、产业特性和交通区位、生态环境条件，科学编制村镇规划和新农村社区规划，研究制定农村建房管理办法，科学确定每个新型农村社区人口规模和宅基地建设范围，促进社区建设、农田保护、产业集聚、生态涵养等空间布局高效集约。推进社区水、电、路、气、通信等基础设施建设，同步配套建设教育、医疗、文化体育、超市等公共服务设施。加大农村环境集中连片整治力度，完善建设垃圾集中收集、污水集中处理设施。规划建设一批农副产品加工、文化旅游等产业项目和园区，促进社区居民就近就业。
第十七章 加快农业现代化
严格耕地保护，完善农田水利等基础设施，加强机械装备水平，强化产业链整合，健全服务体系，提高农民素质，加快推进农业现代化。
（一）保障农产品有效供给
把粮食安全作为城镇化的根本保障。坚持“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制，严格保护耕地和基本农田，稳定粮食生产，构建粮食安全保障体系。依托产粮大县，发挥杨凌示范带动作用，建设“五区十八基地”农产品主产区。加强农田水利设施建设，加强田间基础设施、良种选育、土壤改良、整理复垦和地力培肥建设，大规模改造中低产田，建设1966万亩高标准农田，大幅提高吨粮田比重。继续加大对粮食主产区投入补助力度，探索建立更加有效的利益补偿机制，创造条件推进粮食规模经营，提高粮食主产区和种粮农民的积极性。
（二）提升现代农业发展水平
继续加强现代农业园区建设，促进企业、资本、技术向园区集中，推进标准化生产、精细化管理。推动农业产业结构调整，扩大生猪、奶牛、肉牛、肉羊等优势产品规模，支持太白、杨陵等30个县区发展设施蔬菜，陕南发展中药材、茶叶、食用菌等特色产业。在全省粮油、果品、蔬菜、畜产品等优势农产品生产大县建设30-50个省级农业产业化经营示范基地，提高农业生产的专业化、标准化、规模化和集约化水平。培育新型农业经营主体，扶持农业产业化龙头企业，壮大农民专业合作社，培育家庭农场，建设适应现代农业发展需求的职业农民队伍，加快构建以农户家庭经营为基础，合作与联合为纽带，社会化服务为支撑的复合型现代农业经营体系。
（三）完善农业社会化服务体系
依托杨凌农业高新技术产业示范区，加强新品种选育、标准化种养殖、精深加工等农业关键技术研发集成，加快农业科技成果转化推广应用，推广“大荔模式”，构建公益性推广机构为主体、经营性服务组织为补充的“一主多元”社会化服务体系。支持重要农产品集散地、优势农产品产地市场建设，健全覆盖农产品收集、加工、运输、销售各环节的冷链物流体系，大力推进农超、农校、农企对接，降低农产品流通成本。加强农业标准体系建设，强化农产品地理标志和商标保护，开展农产品质量认证和检验检测，保障农产品质量安全。完善信息服务、气象服务等农业综合服务体系。
第七篇 改革完善城镇化发展体制机制
加强制度创新，尊重市场规律，鼓励先行先试，探索发展模式，统筹推进人口、土地、财税、金融、住房、生态、行政等重要领域和关键环节体制机制改革，为城镇化健康发展提供制度保障。
第十八章 改革人口管理制度
在加快改革户籍制度的同时，创新和完善人口服务和管理制度，逐步消除城乡区域间户籍壁垒，还原户籍的人口登记管理功能，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。
（一）建立流动人口居住证
逐步剥离依附在户籍管理上的公共服务，使户口登记真实反映居民的个人身份、家庭关系、常住地址及变动等。全面推行人口居住证制度，建立健全与居住年限相挂钩的基本公共服务提供机制，并作为申请登记居住地常住户口的重要依据，使长期在城市工作并连续居住、参加社会保险的流动人口公平公正有序落户。
（二）健全人口信息管理制度
完善人口信息平台建设，为实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖创造条件。推动各地完善包括户籍人口和流动人口在内的常住人口登记，加快实现信息共享，到2020年，在全省实行以居民身份证号码为唯一标识，依法记录、查询和评估人口相关信息的制度，为人口服务和管理提供支撑。以常住人口为依据，编制经济社会发展以及土地利用、基础设施建设等规划，满足常住人口在劳动就业、子女上学、公共卫生、住房租购、社会保障等方面公共服务的需求。
第十九章 改革土地管理制度
（一）积极推进征地制度改革
完善征地补偿办法，合理确定补偿标准，抓紧修订我省征地统一年产值和区片综合地价标准，提高农民在土地增值收益中的比例。探索农民参与土地资本化进程，建立政府、社会资本和农民集体共同开发、合作共赢的机制，允许农民以经营性集体建设用地使用权通过多种方式参与开发经营。严格征地程序，进一步约束和规范政府征地行为，强化对被征地农民知情权、参与权、监督权的保障。按照提高被征地农民在土地增值收益中分配比例的原则，综合考虑土地的财产价值、就业功能和社会保障功能等因素，建立和完善多元补偿安置机制，切实做到被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障。
（二）加快推进农村集体建设用地流转
充分发挥市场机制在集体建设用地配置中的决定性作用，积极开展集体建设用地流转试点，加快建设城乡一体化土地市场。建立完善集体建设用地使用权流转市场和中介服务组织。推进符合条件的集体经营性建设用地直接进入市场流转。推动农村集体经济组织采取出让、出租、联营、作价入股等方式进入土地市场交易。
（三）建立农村宅基地退出机制
鼓励各地根据土地利用总体规划、城乡建设规划，结合农村新型社区建设，有步骤地推进农村居民点撤并和小城镇、中心村建设，引导村民逐步向小城镇、中心村集中居住建房，对自愿放弃农村宅基地、进城居住且不再申请宅基地的村民，市县政府可给予合理补偿，所需资金从土地出让收益中安排。
（四）建立城镇用地规模结构调控机制
坚持最严格的节约集约用地制度，严控新增城镇建设用地规模，严格执行城市用地分类与规划建设用地标准，实行增量供给与存量挖潜相结合的供地、用地政策，提高城镇建设使用存量用地比例。探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策。建立城乡绿色发展的用地供应控制指标体系与制度，有效控制大城市新增建设用地规模，适度增加集约用地程度高、发展潜力大、吸纳人口多的卫星城、中小城市和县城建设用地供给。加大旧城改造、“空心村”治理力度，科学开发利用乡镇、学校、村庄撤并后闲置土地，盘活现有城镇存量建设用地，推动低效用地二次开发，提高城乡土地利用效率。在市域范围内开展城乡建设用地增减挂钩结余建设用地指标流转试点工作，切实做好工矿废弃地复垦利用试点工作。
第二十章 改革完善财税体制和融资机制
（一）建立城镇化财税合理分担机制
按照财权与事权相匹配的原则，积极争取国家加大对我省转移人口的财政支持力度，建立我省新型城镇化财政体制，合理确定各级政府在教育、基本医疗、社会保障等公共服务方面的事权，理顺省、市、县公共服务职责和财政分配关系，建立健全基本公共服务分担机制，完善城镇基本公共服务补贴办法。统筹安排城镇化各类专项资金，集中用于城镇道路、供水、供热、绿化、环卫等设施建设。省级财政安排转移支付要考虑常住人口因素，积极向基层政府转移财力。
（二）建立多元化可持续的投融资体制
规范新型城镇化建设投融资平台，通过划拨、股权收购等方式，将土地、政府优质资产等注入投融资平台，增强投融资平台实力。采用多种方式吸引社会资本参与新型城镇化建设。支持符合条件的城市建设投资开发公司采取发行债券、上市融资、发行信托计划等形式筹集建设资金。积极探索利用保险资金等支持新型城镇化建设。研究制定政策性金融专项支持政策，运用市场化原则，引导开发性金融机构与民间资金设立城镇化发展基金，支持城镇基础设施建设和运行。理顺市政公用产品和服务价格形成机制，放宽准入、完善监管，鼓励政府向社会购买公共服务，吸引社会资本参与服务设施建设运营。
第二十一章 健全生态环境保护制度
（一）建立国土空间保护制度
按照主体功能区规划定位，加快完善城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区空间开发管控制度，划定生态保护红线，实施差别化的财政、投资、产业、土地、人口、环境等政策。重点开发区域要加快推进产城一体化，聚集更多人口和生产要素，建设绿色低碳生产体系和生态宜居的生活空间。限制开发区域要重点发展粮食生产和环境友好型产业，将超载人口逐步转移到城镇化地区，建成安全高效粮食主产区和生态产品供给区。禁止开发区域要依据相关法律法规实施强制性保护，实现环境污染“零排放”，提高生态环境质量。
（二）建立健全生态补偿机制
按照反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值原则，推进资源性产品价格改革，建立健全居民生活用电、用水、用气等阶梯价格制度。按照“谁开发、谁受益、谁补偿”原则，制定并完善生态补偿机制，提高生态补偿标准，扩大生态补偿范围，积极推进地区间横向援助试点工作。建立资源环境产权交易机制，深入推进排污权、碳排放权交易试点，开展节能量、水权交易试点。建立吸引社会资本投入，生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。
（三）建立生态文明考核评价机制
把资源消耗、环境损害、生态效益纳入城镇化发展评价体系，完善体现生态文明要求的目标体系、考核办法和奖惩机制，建立生态环境保护责任追究制度和生态破坏、环境损害赔偿制度。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消生产总值考核。
第二十二章 推进行政区划管理创新
（一）积极推进省直管县改革
选择部分产业基础良好、区位优势突出、人口规模较大、辐射带动作用较强的县，启动省直管县试点工作，深化省内计划单列试点，在财政体制、经济管理、社会管理等方面赋予更多发展权限，减少行政层级，理顺条块关系，提高行政效能，不断增强县域经济社会发展活力和实力。
（二）加快行政区划调整
支持具备行政区划调整条件的县有序改市、撤县设区，合理调整镇村规模，对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权，建设县域副中心城市，重点支持陕南地区人口较少、自然条件较差的乡镇合并。
（三）建立城镇化区域合作机制
按照经济发展区域化、产业发展集群化、资源配置市场化原则，理顺西咸新区和西安、咸阳合作体制，积极推动西咸一体化和西渭、西铜同城化，支持宝鸡向东承接大西安辐射，建成关天副中心城市，推动关中产业、城乡布局、基础设施、公共服务“四个一体化”发展。支持陕南三市按照主体功能区规划要求，加快生态文明示范城市建设。推动陕北区域中心城市建设，加强与呼包银榆经济区、陕甘宁革命老区互动发展。支持韩城、神木、商南等省际门户县城加强与周边城市合作，主动融入周边经济圈。
第八篇 规划实施
第二十三章 建立协调发展机制
建立城镇化工作协调机制，强化制度设计，统筹政策研究和制定，协调解决城镇化发展中的问题。省发展改革委要牵头推进规划实施和相关政策落实，开展试点示范，监督检查工作进展情况。各有关部门要切实履行职责，根据本规划提出的各项任务和政策措施，研究制定具体实施方案。各市县人民政府要全面落实本规划，建立健全工作机制，研究制定符合本地实际的具体政策措施。
第二十四章 推进国际国内合作
利用中欧城镇化伙伴关系、友好城市关系、城市圆桌会议等合作平台，围绕城市规划、城市基础设施和管理、公共服务体系建设、投融资等领域，巩固与欧美、东亚合作关系，积极拓展与丝绸之路沿线、东南亚城市间合作交流，加强与世界银行、亚洲银行、国家开发银行等金融机构的合作交流，拓展与长三角、珠三角、京津冀及周边城市间合作交流方式，学习借鉴先进理念、技术和管理经验。鼓励企业、社团和民众多方参与，创新合作方式，丰富合作内容。建立省内城镇化协商推进机制，按照区位最优原则，打破行政区划，联合招商引资，合建产业园区，合理分担税收等收益，引导城镇群产业向开发区、产业园区（基地）集中。
第二十五章 开展试点示范
按照国家统一部署，选择部分市县和建制镇积极开展国家新型城镇化试点示范。研究制定《陕西省新型城镇化试点方案》，选择区位优势独特、产业基础较好、人口规模较大、聚集能力较强的部分市县开展省级综合改革试点，在多规融合、土地流转、投融资改革、公共服务均等化、行政区划调整等方面先行先试，积累经验，推广示范。
第二十六章 健全完善监测考核体系
加强城镇化统计工作，建立健全城镇化统计监测指标体系和统计综合评价指标体系，规范统计口径、统计标准和统计制度方法。加快制定城镇化发展监测评估体系，实施动态监测与跟踪分析，开展规划中期评估和专项监测，推动本规划顺利实施。根据各市（区）不同城镇化基础条件、发展阶段和功能定位，进行分类考核。